找准建立现代财税体制的着力点和着重点

　　作者：高培勇（中国社会科学院副院长、中国社会科学院学部委员） 

　　站在全面建设社会主义现代化国家新的历史方位，党的十九届五中全会围绕建立现代财税体制作出的全面部署，必将对我国财税体制改革进程产生十分重大而深远的影响，从而推动中国财税运行格局发生历史性变化。在深入理解和把握党的十九届五中全会精神的基础上，找准“十四五”时期建立现代财税体制的着力点和着重点，把《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中关于建立现代财税体制的部署落实好，是确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步的关键所在。

　　立足于全局的基础性和支撑性改革行动

　　以“现代”二字标识中国财税体制改革目标，始于党的十八届三中全会提出的“建立现代财政制度”。在此之后，党的十八届五中全会、十九大以及十九届四中全会一直沿用了这一提法。进入2020年，面对全面建成小康社会胜利在望和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的新形势、新任务，于2020年5月18日颁发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，将“建立现代财政制度”调整为“建立现代财税制度”。时隔4个月之后，党的十九届五中全会审议通过的《建议》，又以“建立现代财税体制”替代了“建立现代财税制度”。

　　由“建立现代财政制度”到“建立现代财税制度”再到“建立现代财税体制”，财税体制改革目标的变化以及财税体制改革所得到的前所未有的关注，向我们传递了这样一个信息：进入新发展阶段，财税体制改革在党和国家事业发展全局中的战略定位至关重要。作为国家治理的基础和重要支柱，建立现代财税体制对于推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国家治理效能举足轻重；作为社会主义市场经济体制的重要组成部分，建立现代财税体制对于完善高水平社会主义市场经济体制、推动有效市场和有为政府更好结合不可或缺。

　　作为新发展阶段的奋进目标，全面建设社会主义现代化国家、基本实现社会主义现代化，须建立在国家治理体系和治理能力现代化与高水平社会主义市场经济体制的基础之上。现代财税体制一头连着社会主义市场经济，一头连着现代国家治理，是社会主义市场经济和现代国家治理结合在一起的产物。建立现代财税体制，牵动未来5年、15年乃至更长时期党和国家事业发展全局，直接关乎社会主义现代化建设进程，是具有基础性和支撑性意义的改革行动。

　　这意味着，面对我国发展环境的深刻复杂变化，把财税体制改革摆在党和国家事业发展全局的突出位置，发挥好现代财税体制在社会主义现代化建设中的基础性和支撑性作用，非常重要。只有将建立现代财税体制同推进国家治理体系和治理能力现代化相对接、与完善高水平社会主义市场经济体制相贯通，深度融入全面建设社会主义现代化国家进程，才能找准建立现代财税体制的根本着力点和着重点。

　　把握好现代财税体制的基本特征

　　现代财税体制是一个统称，系由现代预算管理制度、现代中央和地方财政关系体制、现代税收制度等一系列凸显“现代”特征的子体制所构成的统一体。瞄准现代财税体制的基本特征持续发力，是找寻“十四五”时期建立现代财税体制着力点和着重点的有效路径。

　　1.深化预算管理制度改革

　　现代预算管理制度的基本特征可以概括为“完整性、统一性、可靠性、公开性和年度性”。坚持目标导向和问题导向相统一的原则，针对现行预算管理制度存在的突出矛盾和问题，《建议》作出如下部署：“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”。由此，“十四五”时期预算管理制度改革的主线，便是围绕完整性、统一性、可靠性、公开性和年度性，推进财政支出标准化、强化预算约束和绩效管理。其着力点和着重点是“全面规范透明、标准科学、约束有力”。

　　所谓全面规范透明，就是预算的编制、执行及决算，须严格遵循现代预算管理的基本规范，坚持全面公开透明。一方面，将全部政府收支纳入预算管理，既不允许有游离于预算之外的政府收支，也不允许有游离于预算管理一般规范之外的政府收支。另一方面，以公开为常态、不公开为例外，全面提升预算透明度，将全部政府收支从头到尾置于人民代表大会和社会监督之下。

　　所谓标准科学，就是预算收支尤其是支出预算的编制要有科学的标准。一方面，从健全基本公共服务保障标准入手，合理确定各类预算支出的定额标准，推动预算科学精准编制。另一方面，深入推进支出标准体系建设，建立健全定额标准的动态调整机制，发挥标准对于预算管理的基础性作用。

　　所谓约束有力，就是要全面落实预算法，强化、硬化预算的法治约束。一方面，严格执行人民代表大会批准的预算，先预算后支出，无预算不支出。另一方面，所有政府支出以取得人民代表大会授权为前提，任何预算调整或调剂事项，都要经人民代表大会审议、批准。

　　在上述基础上，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和监督全过程，全面实行预算绩效管理。不仅每逢花钱必问绩效，对每笔支出做成本效益分析，力争以最小投入换取最大产出，而且须健全以绩效为导向的预算分配体系，推进预算和绩效管理一体化，全面提升财政资金使用效率和政策实施效果。

　　2.健全中央和地方财政关系

　　中央和地方财政关系调整必须建立在“有利于发挥中央和地方两个积极性”的基础上。同时发挥两个积极性，才能极大增强党和国家的生机活力，从而提升国家治理效能，真正契合社会主义市场经济体制的本质属性。

　　两个积极性特别是地方积极性的发挥，须以科学规范的现代中央和地方财政关系为前提。根据新修订的《预算法》关于“国家实行中央和地方分税制”的原则，同时针对现行中央和地方财政关系存在的突出矛盾和问题，《建议》作出如下部署：“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。因此，“十四五”时期中央和地方财政关系调整的主线，是围绕有利于发挥中央和地方两个积极性，明晰中央和地方政府事权与支出责任、健全省以下财政体制和增强基层公共服务保障能力。其主要着力点和着重点是“权责清晰、财力协调、区域均衡”。

　　所谓权责清晰，就是要有清晰明确的中央和地方之间事权和支出责任划分。一方面，按照使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的原则，厘清政府与市场边界，清晰界定好作为一个整体的政府所须履行的职责（事权）范围。另一方面，将政府所须履行的职责（事权）在中央和地方之间加以分解，明确各级政府的职责（事权）范围。在此基础上，与事权相对应，划分各级政府的财政支出责任。

　　所谓财力协调，就是要形成中央和地方之间的合理财力布局。在清晰、明确划分事权和支出责任的基础上，一方面，根据现行税制体系中各税种属性，将其分别划分为中央税、地方税和中央地方共享税。另一方面，按照财权与事权相统一原则，按税种划定中央和地方的收入来源。以此为基础，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的格局。

　　所谓区域均衡，就是稳步提升各区域之间的基本公共服务均等化水平，促进区域协调发展。立足于我国各区域之间发展极不平衡的现状，一方面，以基本公共服务均等化为目标，在清晰论证基本公共服务均等化、可及性的基础上，合理确定基本公共服务保障标准；另一方面，通过调整完善中央对地方的一般转移支付办法，将中央转移支付的效果落实在提升各区域之间的基本公共服务均等化和可及性水平上。

　　3.完善现代税收制度

　　现代税收制度区别于传统税收制度的基本特征，就在于日趋凸显“促进税收公平正义”。这不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，而且是完善高水平社会主义市场经济体制的前提条件，更是全面建设社会主义现代化国家必须跨越的重要关口。

　　针对现行税收制度格局的突出矛盾和问题，《建议》作出如下部署：“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”。由此，“十四五”时期税收制度改革的主线，就是围绕促进税收公平正义来优化税制结构，完善与之相匹配的税收征管制度。其着力点和着重点是“健全地方税、直接税体系”。注意到当前的地方税体系建设在很大程度上依托于直接税体系建设，直接税体系建设又在很大程度上取决于直接税比重的高低，因此，建立现代税收制度的主要着力点和着重点落在了“适当提高直接税比重”上。

　　适当提高直接税比重，首先要坚持以人民为中心的发展思想，从实现共同富裕以及不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感出发，把实现税负分配上的公平正义同破解发展不平衡不充分问题紧密对接，将税收质量和效益作为考核税收制度建设的重要标尺。

　　适当提高直接税比重，应摆脱只有间接税收入稳定、可靠、及时的传统认识，重新审视间接税和直接税的各自优劣，告别“间接税崇拜”心理，确立直接税具有间接税不可替代的重要作用、直接税和间接税宜均衡发展、直接税比重高低系现代税收制度的主要标志等一系列现代税收理念。

　　适当提高直接税比重，应针对现行税制体系间接税比重相对较高以及企业税收来源相对偏高、自然人税收来源相对偏低的短板，通过扩大个人所得税综合计征范围、适时开征房地产税、加大税收对收入和财富分配格局的调节力度与精准性等举措，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，优化税收收入结构和税收来源结构。

　　适当提高直接税比重，应针对现行税收征管体系相对适应于征收间接税和企业税、相对不适应于征收直接税和自然人税，以及相对适应于征收流量税、相对不适应于征收存量税的弱项，通过数字化征管手段创新、技术优化升级、集合优势资源等办法，破解现行税收征管机制对税制结构优化的掣肘，将税收征管机制建立在同时对接间接税与直接税、企业税和自然人税及流量税和存量税的基础上，实现税收征管机制的现代化。

　　随着直接税比重适当提高、直接税体系趋于完善，健全地方税体系便可适时提上议事日程，培育壮大地方税税源、逐步扩大地方税政管理权等工作便能水到渠成。进一步地，有利于发挥地方积极性的财权与事权相统一原则，也才能真正落到实处。

　　把统筹财政发展和安全作为战略考量

　　建立现代财税体制的一个重要背景，是各种可预见和难以预见的风险因素明显增多。从增强忧患意识、坚持底线思维出发，《建议》首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，设置专章作出战略部署。《建议》围绕建立现代财税体制的部署，显然也是基于统筹财政发展和安全的战略考量作出的。统筹财政发展和安全，须注重以下方面：

　　1.健全政府债务管理制度

　　政府举债融资不仅事关财政收支自身平衡和风险防控，而且牵动经济社会发展稳定全局，理应在财政需要和风险防控、短期平衡和长期发展之间保持协调。为此，《建议》作出了“健全政府债务管理制度”的部署，其主要着力点和着重点是“管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控”。

　　所谓管理规范，就是举债融资要依法依规，全面纳入法治轨道。一方面，各级政府的举债融资行为严格遵循《预算法》及国家相关法律规范，不得逾越举债程序违法违规举债；另一方面，实行政府债务限额管理，将举债融资控制在人民代表大会和国务院批准的限额内。除此之外，不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

　　所谓责任清晰，就是要明晰因政府举债融资而产生的相关责任主体及其相关责任。一方面，坚持谁举债、谁负责、谁承担责任的原则，将债务资金使用及还本付息责任落实到位；另一方面，建立从发行、使用到付息、偿还的考核问责机制。

　　所谓公开透明，就是严控地方隐性债务，将所有政府债务纳入人民代表大会和社会监督。一方面，防范化解地方政府隐性债务风险，遏制隐性债务增量；另一方面，通过强化债务管理，实行政府债务信息公开，提高政府债务透明度和资金使用效益。

　　所谓风险可控，就是坚持举债同偿债能力相匹配原则，严格防控国家财政风险。一方面，坚持审慎决策，保持融资规模与项目收益相平衡，把风险关进笼子；另一方面，建立健全债务风险预警及化解机制，避免财政风险延伸出金融风险、社会治理风险，守住不发生系统性风险的底线。

　　2.加强财政资源统筹

　　统筹包括财政资源在内的各种资源的能力和水平，是我国能够集中力量办大事、成功抵御各种风险挑战的关键。统筹财政发展和安全，要以统筹财政资源配置为基础，在加强财政资源统筹能力和水平上下功夫。为此，《建议》作出的部署是：“加强财政资源统筹”“强化对预算编制的宏观指导”，其着力点和着重点是“实行全口径预算管理”。

　　全口径预算管理的关键在于“全口径”。实行全口径而非单一口径或部分口径的预算管理，至少有两个互为关联的基本要求：在立法层面，各级人民代表大会对同级政府所有收支实行“全口径”控制，按照统一制度规范审查和批准；在行政层面，财税部门对所有政府收支实行“全口径”管理，按照统一制度规范行使管理权和监督权。从更深层次看，这也是现代财税体制的基本验收标准。由此出发，不仅要坚持所有财政资源配置服从于党和国家发展大局，强化国家发展规划对预算编制的宏观指导，而且要适时实施如下改革：完善政府预算体系，加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算统筹衔接；加强公共资源综合管理，将依托行政权力和国有资源（资产）获取的各项收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理；加强部门和单位对各类经济资源的统一管理，依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算。

　　3.加强中期财政规划管理

　　统筹财政发展和安全，需落实在确保财政运行的可持续性上。为兼顾短期和中长期需要与可能、从较长时期着眼安排财政收支、随时准备应对更加复杂困难的局面，《建议》作出“加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障”的部署。这凸显了如下两个着力点和着重点：

　　其一，预算编制固然要循着年度收支平衡线索而展开，但绝不能停留于年度平衡而置长期平衡于不顾。跳出年度收支平衡的局限，着眼于中长期的跨年度收支平衡，让年度收支平衡和跨年度收支平衡相互制约、彼此呼应，才能实现发展和安全的动态平衡。为此，必须加强中长期财政规划管理。不仅要进一步完善跨年度预算平衡机制，而且也要通过跨年度预算平衡机制对年度预算编制实施指导和约束。

　　其二，在日趋复杂严峻的国内外形势特别是随新冠肺炎疫情全球大流行所引发的一系列风险挑战面前，只有紧紧围绕党中央重大决策部署，依托新型举国体制推动国家重大战略、重点改革和重要政策落实落地，才能实现高水平自立自强，把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。为此，现代财税体制必须致力于全面增强国家重大战略任务财力保障。不仅要在财政资源配置上坚持有保有压，分清轻重缓急，而且要通过优化财政支出结构，集中优势资源，确保把好钢用在刀刃上。