构建整体性的基层政府治理体系

　　以最新一轮的乡镇服务能力建设为契机，以综合行政执法改革和权责清单制度建设为切入点，探究基层政府治理体系和行政体制改革的内在联系与因果逻辑，对于构建整体性的基层政府治理体系具有重要价值。

　　政府治理体系与治理能力现代化，是国家的一项重大战略目标。在中国行政层级的组织架构中，基层政府既要完成上级所交代的任务，又要直接面向公民提供公共服务，是一切工作的落脚点。因此，如何建设职责明确、依法行政的基层政府治理体系，成为政府治理体系与治理能力现代化的关键问题。党的十九大提出，“推动治理重心向基层下移”，明确了治理改革的基本方向。十九届三中全会首次提出建设“职责明确、依法行政的政府治理体系”是深化党和国家机构改革的目标之一，并开创性地对“构建简约高效的基层管理体制”做了具体部署。十九届四中全会明确提出，“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。基层政府治理体系建设工作进入一个新的阶段。然而，现有基层治理研究多局限在“职能转变”“机构改革”“简政放权”等领域，缺乏整体和宏观思考。因此，以最新一轮的乡镇服务能力建设为契机，以综合行政执法改革和权责清单制度建设为切入点，探究基层政府治理体系和行政体制改革的内在联系与因果逻辑，对于构建整体性的基层政府治理体系具有重要价值。

　　基层政府治理体系建设存在的问题

　　基层政府职责体系。一方面，乡镇广泛地存在着职能交叉的情况，镇级政府各条线上的工作经常是一起开展的，职能无法精细分工。另一方面，上级政府有关部门设在镇级的“条条”机构较多，“条块”关系造成镇级政府权力不完整，缺乏统一的权力来履行责任。

　　基层政府组织结构。经济社会发展程度的不同导致了地区间城镇化水平和管理方式的差异。我国基层政府主要呈现为乡、镇、街道三种不同的基层政权组织。因此，基层政府机构应依据治理环境和任务的不同而具体设置。然而，基层政府的机构设置往往简单复制上级政府的机构设置，缺乏符合自身发展的体制设计，从而加剧了科层制结构与功能之间的张力。此外，由于条块分割的问题，部分拥有执法权的机构是上级政府下派，其人财物均归上级管辖。尽管近年来属地化管理步伐加快，这些“条条”机构开始逐步下放权力给基层政府，但仍存在权力下放不彻底的问题。因此，如何处理好基层政府同上级政府机构设置上的“一对多”与“多对一”仍然处于探索中。梳理好上下级机构之间的对应关系也是未来研究的重点。

　　基层政府运行机制。在乡镇政府的运行中，管理体制的规范性仍有待加强。首先是存在党政机构统筹、分工交织的常态化现象。其次，基层执法体制存在权责脱节、多头执法、重复执法的问题，执法不规范、不严格、不透明、不文明等现象仍然存在。最后，运动式治理在基层政府行政运行中所占比例很大，虽然有利于应对国家治理过程中各项紧急、重大、临时性的任务，但作为一种普遍存在的非常态化模式，其局限与风险也需引起重视。

　　基层政府治理体系建设的重要性

　　政府治理体系建设对于国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。我国国家治理的主体包括党、政府、社会组织和人民群众等多元主体，政府是各项政策和战略的主要执行主体。构建政府治理体系是建设国家治理体系的基础，是国家治理体系与治理能力现代化的具体目标和重要内容。

　　基层政府治理体系建设是政府治理体系现代化的重要抓手。首先，从政府治理体系建设的主体来看，基层政府在我国行政链条中地位特殊，位于行政链条的末端，是各项政策和政府治理体系建设的最终执行者和重要主体，基层政府的行政能力对于政策效果的好坏具有直接影响。其次，从政府治理体系建设的作用对象来看，基层政府是国家与社会之间的关键连接点，是与市场、社会和民众打交道的关键主体，直接向广大民众和企业提供社会管理和公共服务。人民对于政府的评价，很大程度上受到基层政府服务质量与效率的影响。最后，从政府治理体系建设的效果来看，整体政府效能的提升还需经基层政府这一触点的释放，才能被广大民众和企业感知。

　　基层政府治理体系研究是政府治理体系现代化的重要切入点。研究基层政府治理体系，有利于从操作层面反观整个政府治理体系，用“顺藤摸瓜”方式自下而上逐级剖析政府治理体系建设的逻辑，并通过“以小见大”的方法还原政府治理体系的全貌。所以，探究政府治理体系、权责结构、组织能力、监管体制机制和服务模式，要将基层政府作为切入点，通过探究基层政府治理的现状和难点，深入研究基层治理现代化，进而实现政府治理体系现代化。

　　基层政府治理体系建设的基本路径

　　依法行政和职责明确是基层政府治理体系建设的关键性目标。依法行政是基层政府治理体系构建的关键要素，基层政府亦是研究“依法行政”的重要窗口。建立高效的乡镇运行机制，需要推进基层政府依法行政，加快综合行政执法改革并创新思想观念。例如，广东省2020年乡镇街道体制改革中，将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使，实行综合行政执法。职责明确是政府治理体系构建的核心。近年来，机构改革、“放管服”改革、权责清单制度建设和行政审批制度改革都是优化政府职责配置的抓手。权责清单制度的建立是明确政府职责的重要切入口，通过对镇政府的职责进行梳理，合理确认县（县级市）、乡（镇、街道）两级政府职责。我国权责清单目前的编制模式是各级政府“分层执行、纵向拼接”。在这个意义上，基层政府职责配置合理与否、权责清单构建合理与否，直接影响到我国政府职责体系构建的整体成效。

　　理顺治理体系内各要素的关系，是基层政府治理体系建设的重点。职责体系、组织结构和运行机制是政府治理体系的三大关键要素，以往的学术研究主要集中于某一个关键要素的讨论，鲜有系统性和整体性的分析。职责体系是政府治理体系的核心要素，基层政府治理体系建设需清晰划分“纵向政府间”“横向部门间”以及“政府、市场和社会间”三大职责关系；组织结构是政府组成的基本框架，包括区划调整、机构设置和人员管理；运行机制是政府行使行政权力的方式，依法行政是政府运作的重要原则。

　　构成政府治理体系的三大要素并不是相互独立的，而是相互依存、相辅相成的。首先，在职责与结构的关系上。结构中的区划调整改变了该区域内的资源总量和管理对象，进而影响政府的治理任务，即政府的职责内容；政府职责配置变动引领政府机构设置和人员调适的优化。其次，在职责与运行机制的关系上。一方面，“科学明确的职责体系”是政府正确履行职责的前提；另一方面，职责体系的合理性需要通过实践来衡量。最后，在结构与运行机制的关系上。优化协同高效是党和国家新一轮机构改革的着力点，表现为提高机构各项工作运作的速度与质量；创新行政管理运行机制和依法行政离不开机构之间的沟通与协调，需要通过机构建设予以固化。因此，结构、职责和流程之间的协同，府际关系、部门间关系等各项关系的理顺是基层政府治理体系建设的重点。

　　我国不同地区的基层政府差异非常大，这意味着还需要对已有基层政府治理理论和机制进行微调与创新，依据不同基层政府的特征与实际情况构建合理的基层政府治理体系，而不是统一“开药方”。此外，基层治理体系的构建并非一劳永逸，而是要根据经济社会的发展进行动态调整。创新发展基层政府治理理论、构建新的基层政府治理体系，需要通过实践治理的检验，在实践与理论之间反复修正，才能达到较为完善的结果，这意味着在构建职责明确、依法行政的基层政府治理体系上还有大量工作要做。

　　（本文系国家社科基金一般项目“简政放权视野下的经济发达镇行政体制改革路径研究”（17BZZ049）阶段性成果）

　　（作者单位：华南理工大学公共管理学院）