未保法草案：打通未成年人监护“最后一公里”

　　原标题：未保法草案：打通未成年人监护“最后一公里”

　　10月21日，十三届全国人大常委会第十四次会议举行，对未成年人保护法修订草案进行了审议。作为未成年人权益保护的基本法，未成年人保护法的第三次修订亮点颇多，其中拟明确国家监护制度尤其受社会关注。

　　修订草案明确国家监护制度

　　未成年人保护涉及面广，涵盖民事、刑事、行政、社会等领域法律。修订草案在章目编排及内部结构上进行了调整，新增“网络保护”“政府保护”两章，坚持增改删并举，条文从72条增加到130条。“纵览整个修订草案，增改删之间，体现了实事求是、与时俱进的法治精神，更在构建更加全面的保护体系中尽显未成年人保护要义。”新华社发表评论称。

　　从具体内容看，修订草案修改亮点颇多。其中，新增了最有利于未成年人原则；强化了父母或者其他监护人的第一责任；确立国家亲权责任，明确在未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护职责；增设了发现未成年人权益受侵害后的强制报告制度。

　　针对监护人监护不力情况严重甚至存在监护侵害的现象，修订草案增设了“政府保护”专章，明确各级政府应当设立未成年人保护工作协调机制，细化政府及其有关部门的职责，并对国家监护制度作出详细规定。

　　修订草案在总则中明确提出，未成年人的父母或者其他监护人不能履行监护责任、严重侵害未成年人合法权益或者未成年人没有其他合法监护人的，由国家承担监护职责。同时，修订草案明确了国家监护的实施主体以及相关部门的职责：对于符合法定情形的未成年人，由县级以上人民政府代表国家进行监护；各级民政部门承担临时或者长期监护职责，教育、卫生健康、公安等部门应当根据各自职责予以配合。

　　修订草案对国家临时监护作出了具体规定。未成年人具有以下五类情形的，应当由国家临时监护：监护人不履行或因故不能履行监护职责，且短期内无法指定或不适合委托其他人代为照护导致未成年人无人照料的；遭受监护人严重侵害需要被紧急带离的；来历不明、暂时查找不到父母或其他监护人的；人民法院判决中止监护人资格的；其他需要由国家临时监护的情形。

　　“临时监护期限一般不超过一年。临时监护期满后仍无法查明或者确定监护人的，由国家进行长期监护”。此外，修订草案还提到五类应当由国家长期监护的情形：父母死亡或者宣告失踪且无其他依法具有监护资格的人的；父母无监护能力且无其他依法具有监护资格的人的；无法查明其父母或者其他监护人的；人民法院判决撤销监护人资格并指定由民政部门担任监护人的；法律规定应当由民政部门担任监护人的。

　　同时，草案也制定了需经法院判决启动国家长期监护的条款，规定父母或者其他监护人严重侵害被监护的未成年人合法权益，具有两类情形，法院可以撤销其监护人资格，依法另行指定监护人或由国家长期监护：性侵害、出卖、遗弃、长期虐待、严重暴力伤害未成年人的；中止的监护人资格恢复后，再次出现符合中止监护人资格情形的。

　　回应关切 为未成年人保护兜底

　　一些未成年人处于无人照料的窘境，因为监护人对其不履行监护职责，或者因多种原因不能履行监护职责的，而又无法指定或者不适合委托其他人代为照护该如何处理？

　　依据民法总则，在指定监护人前，被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的，应该由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。没有依法具有监护资格的人的，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。该法提到了相关部门要对无人监护的儿童进行监护的问题，但是并未采用“国家监护”的表述。

　　不过，在不少人看来，缺乏明确的法律界定，国家监护与针对流浪儿童的救助等未成年人保护工作之间的关系模糊不清。2018年全国两会期间，修改未成年人保护法的相关议题被提及，江苏省代表团的35位全国人大代表联名递交议案，呼吁完善未成年人家庭监护和国家监护制度。

　　议案指出，关于监护职责具体内容的规定不够明确具体，而未成年人保护法的许多规定又多为宣誓性、倡导性的规范，缺乏刚性，难以作为执法的援引条款。建议未成年人保护法增设“政府职责”一章，规定明确国家监护的主责机关和各相关部门的责任内容，明确强制报告的情形，落实强制报告机制等。

　　当时，北京师范大学法学院教授、博士生导师宋英辉在接受采访时分析说，根据未成年人保护法的规定，多个部门都有保护未成年人的共同责任，但是这个规定过于抽象，部门责任不明确，衔接不到位，导致一些相关单位的严重失职行为无法按规定追责，问题得不到有效解决。因此，法律需要明确主要责任部门，细化责任分工，保证法律规定落到实处。

　　随着南京“猥亵儿童案”等一系列侵犯未成年权益案件的发生，越来越多的声音提出，要进一步明确国家监护制度。剥夺父母的监护权后，政府部门应“兜底”，为孩子寻找新的监护人，由民政部门设立未成年人保护中心进行监护，国家在未成年人保护方面应有更大的担当。

　　比如，今年8月，北京市第一中级人民法院发布的《未成年人权益保护创新发展白皮书（2009—2019）》提到，要加强对监护失格困境儿童的保护措施，积极构建以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的未成年人监护制度，切实保障儿童生存、发展、安全权益。

　　落实国家亲权 实现救济途径多元

　　暨南大学少年及家事法研究中心教授、博士生导师张鸿巍评价说，未成年人保护法此次修订中明确提出国家监护概念，既是我国对未成年人实施宪法性保护的具体落实，本质上也是我国在国家监护理念构建与制度完善层面的深刻实践。此次修订明确将国家监护纳入其中，打通了未成年人监护的最后一公里，值得举首戴目。

　　“国家亲权”原意为“终极父母/监护人”“国家之父”“超级父母”或“国家父母”。因此，国家有权力和职责来确保儿童的健康、安全及福利。依其法则，国家是在未成年人父母及监护人无力或懈怠亲权时，化身“国家父母”通过强制力强势介入，实现对未成年人照护的目的。

　　一旦未成年人遭遇虐待或照管不良时，国家可援用公权力剥夺这些人的亲权，紧急、强制地介入、干涉其成长过程，采取一系列措施将亟须救助和监管的儿童置于控制之下，以实现对其未来财产（儿童）的最大化保护。

　　“确立国家亲权责任，是立足解决问题、回应现实需要的必要之举，有利于推动未成年人保护走向更高水平。”《检察日报》发表评论说，确立国家亲权责任，是我国在未成年人保护上与国际“接轨”“合拍”的重要一步。国家亲权责任确立后，各级政府对待未成年人保护工作，再也不宜仅定位于家务事，而要站在政府事、国家事的高度开展工作，且要从以往的群团牵头向政府牵头转变，否则国家亲权责任难有实质性落实。

　　与此同时，国家也在不断加强对无人监护儿童的生活保障。在今年7月，民政部、最高法、最高检等12部门出台《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》。民政部党组成员、副部长高晓兵表示，从2020年1月1日起，民政部将全面实施事实无人抚养儿童保障制度，切实把党和政府的温暖送到每个符合条件的孩子的身边。可以预见，国家监护制度确立后，对这类儿童的保护将进一步完善。

　　需要注意的是，当家庭保护失效时，政府才予以补位。落实国家亲权责任，只是未成年人权利受到侵害或面临风险时的救济途径。因此，落实国家亲权责任要以帮助、指导、监督家庭保护为前提。对于有心抚养却无抚养能力的父母，政府应“心软”，为困难家庭提供帮助引导；对有抚养能力却无抚养子女之心的家庭，政府的心要“硬”起来，坚决要求父母承担其应当肩负的监护责任。

　　（作者：人民网舆情数据中心特约舆情分析师 陆仪）