改革开放以来的社会治理创新：一个伟大进程

　　原标题：改革开放以来的社会治理创新：一个伟大进程

　　范逢春

　　核心提示：改革开放40年来我国社会治理创新发展经历了社会管控、社会管理到社会治理的“中国路线”，实现了社会治理理论不断发展，推动了社会治理制度持续变革，促进了社会治理实践重大创新。在社会治理创新中，始终坚持以中国特色话语体系引领社会治理创新，以多元主体治理结构推动社会治理创新，以民生发展体制机制促进社会治理创新，形成了社会治理创新的“中国经验”。

　　1978年党的十一届三中全会，做出了“把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来”的战略抉择，掀开了我国改革开放的伟大序幕。四十年的改革开放深刻改变了我国的社会结构，极大推进了我国的社会进程，从根本上改变了我国的社会面貌，我国从传统农业社会向现代工业社会转型，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，由封闭性社会向开放性社会变迁。在取得巨大成就的同时，在收入分配、劳动就业、教育公平、医疗卫生、社会保障、安全生产、社会治安、环境保护、征地拆迁等领域也产生了大量社会问题。在利益格局大调整的背景下，我国不断推进社会治理体制改革，完善社会治理格局，变革社会治理方式，从而促进公平正义，保障民生改善，促进社会和谐，确保社会秩序。本文试图勾勒改革开放40年来我国社会治理创新发展的“中国路线”，总结我国社会治理创新的“中国经验”，进而探寻进一步推动社会治理创新的“中国道路”。

　　改革开放以来我国社会治理创新的发展进程

　　通过对40年来社会治理创新的整体审视，可以发现我国社会管理体制改革经历了“社会管控”“社会管理”到“社会治理”的不同阶段。马克思说“最后的形式总是把过去的形式看成是向着自己发展的各个阶段”，我国社会治理创新既有明显的阶段性特征，同时又具有内在的连续性。

　　“社会管控”阶段（1978～1992年）。这一阶段主要是指从党的十一届三中全会到十四大之前，此阶段“社会管控”作为社会治理模式的一个类型，彰显出特有的时代特征。经济体制改革单兵突进，社会管理体制改革并没有协调跟进，原有社会管理体制在总体上仍然得以延续，全能型社会管理体制并没有实质性变革，“社会管控”的特征非常明显。

　　新中国成立之初，我们党面对的是一个一穷二白、千疮百孔的烂摊子；与此同时，还受到各种国内外敌对势力颠覆新生政权的威胁。恩格斯在《反杜林论》中指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”为了改造旧社会、巩固新政权，当时在社会管理上采取了高度集权的管理模式，建立了由政治意识形态主导的，以党和政府为中心、政府包揽一切的全能型社会管理体制。这种全能型社会管理体制以户籍制度、单位制度、职业身份制度和档案制度为基础，在城市以街居体制辅助，在农村以“人民公社”制度辅助，实现职业身份统一确定、各类人员统一安置、社会事务统一部署、一切活动统一组织，社会绝对服从政府统一领导、统一指挥、统一管理。这一时期社会管理的目标，就是极大地增强国家的组织动员能力和对社会的控制能力，使社会成员都被固定在某一个既定的位置上。

　　1978年改革开放后，党和国家工作重心转移到经济建设上来，经济工作成为全部工作的重点和中心，政府开始由政治主导型向经济建设型转变。为了适应经济社会发展，国家开启了现代化建构的大门，开始放弃全能型社会管理体制。国家对与经济建设和经济体制关系密切的社会管理体制进行了局部调整。从十一届三中全会开始，政府逐渐开始小范围地放权让利，社会管理工作随之不断调整。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各地在1984年底以前完成建立乡政府的工作。从上世纪80年代中期开始，国家开始向社会分权，农村基层村民自治与城市基层居民自治成为国家向社会分权的重要方式。

　　从总体上审视，这一时期政府的主要关注点放在经济建设上，国家改革的重点是如何调整社会管理来适应改革开放初期的经济体制改革，社会管理的局部调整都是为发展经济提供配套服务，社会建设在一定程度上成为经济发展的附庸。在社会管理主体上，实行“单一行政主体”；在管理手段上，实行“运动式治理”；在管理机制上，突出单向管控；在管理环节上，突出事后处置。这一时期，由于政府的权力没有得到有效约束和转移，“大政府、弱社会”的社会格局非常明显，政府在国家与社会的权力分配格局中占据着绝对的主导地位。

　　“社会管理”阶段（1992～2012年）。这一阶段主要是指从党的十四大到党的十八大召开，此阶段“社会管理”模式逐步得以建立。这一时期的社会管理体制正逐步从经济体制改革的从属地位中解放出来，并日益成为中国整体改革中相对独立的重要组成部分。

　　1992年10月，党的十四大明确提出了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，改革开放进入全面提速阶段。经济转轨带来了社会转型，政治、市场和社会加速分离，单位制加速弱化，社会流动人口增多，社会治安管理工作变得日益紧迫。与我国建立市场经济体制相适应，社会管理开始全面引入经营性管理方式，政府弱化了在公共服务和社会管理中应负的职责，由于在发展社会福利、社会保险、医疗、住房、教育等社会事业过程中过于突出社会化和商业化机制，致使社会化公共服务的供应严重短缺，居民在获取基本公共服务中存在巨大的地区差别、城乡差别、本地人口与外地人口差别，基本公共服务供给的公平性出现缺失。我国社会利益格局发生了巨大变迁，社会矛盾冲突不断加剧，对我国的社会管理提出了挑战，迫切要求加强和创新社会管理，构建与社会主义市场经济相适应的社会管理体系。

　　1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出现了“加强政府的社会管理职能”的表述。党的十五大报告明确提出要“加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境”。1998年在《关于国务院机构改革方案的说明》中，再次出现了“社会管理”一词，随后“社会管理”一词频繁出现在党和政府的文件中。2002年，党的十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一，提出“要坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”。在这里，社会管理被列为维护社会稳定的具体途径。2004年，党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的宏伟目标，明确了社会管理的领导体制，提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2006年，党的十六届六中全会提出要着力发展社会事业，完善社会管理，推进社会体制改革创新。2007年，党的十七大将“社会建设”与“经济建设”“政治建设”“文化建设”一起，并列为“四大建设”，在重申“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的同时，提出了“要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的新要求。2008年，党的十七届三中全会提出进一步完善农村社会管理体系”，使得社会管理的内涵更加丰富。2010年，党的十七届五中全会从建立健全基本公共服务体系的角度提出“加强和创新社会管理”，并从法律、体制和能力建设方面对加强社会管理进行了部署。2011年，党中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》明确提出，搞好社会管理，要着力解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。2012年，党的十八大报告实现了从“四位一体”到“五位一体”的总体布局转变，同时实现了从社会管理格局向社会管理体制的转变，并且在社会管理体制中增加了“法治保障”这一新内容。

　　这一阶段是社会管理创新的全面展开阶段。虽然社会管理以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，具有一定的管理社会的色彩，但多元治理理念也不断提出，为实现社会管理向社会治理的转变奠定了一定基础。社会管理目标从追求“维稳”向“维权”初步转型，社会管理体制开始从“人治”向“法治”转变，社会管理机制从“刚性”向“柔性”逐步演化。同时，中央政策设计与地方治理创新积极互动，为社会管理提供了良好的体制基础。但是在整体上，“重经济建设、轻社会管理”的情况没有得到根本改变。在社会管理主体上，重政府功能，轻多元参与；在社会管理手段上，重行政强制，轻教育服务；在社会管理机制上，重单向管控，轻沟通协商；在社会管理环节上，重事后处置，轻源头治理。在社会管理的现代化过程中，由于片面注重机制、方式的改革与创新，忽视伦理价值的考量，导致了社会管理中的物化倾向比较严重。由于政府的权力没有得到有效约束和转移，政府与社会自治力量关系失衡，造成“政社”难以分开、政府职能定位模糊，“大政府、弱社会”的格局没有实质改变。

　　“社会治理”阶段（2012年至今）。这一阶段是指从党的十八大召开至今。党的十八大召开以来，党和政府在社会治理理论和实践方面不断进行探索，对社会治理任务的理解越来越深入，对社会治理规律的把握越来越准确，对社会治理手段的运用越来越科学，在经历了“社会管控”“社会管理”之后，进入了“社会治理”发展阶段。

　　这一时期改革开放的重点是推进改革向纵深发展，开启全面深化改革的新局面。当今中国社会呈现出多主义、多质态、历时态和共时态并存的复杂局面，同时承受着工业化、城市化、市场化、信息化、全球化等多重压力的冲击与挑战，行政失序、吏治腐败、诚信不彰、环境污染、贫富差距等诸多问题引发社会质疑，成为诱发社会冲突的重要隐患，社会治理的艰巨性、复杂性、敏感性不断凸显。市场经济进程诱发体制性摩擦加剧，传统“高压维稳”惯性思维主导下的“刚性社会”已经处于超负荷运转状态，社会治理体制改革需要向纵深推进。

　　党的十八大向全党全国发出深化改革开放的宣言书，改革开放进入新的历史阶段。党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，明确提出了“创新社会治理体制、提高社会治理水平”的要求，这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念。“社会管理”到“社会治理”的转变，表达了在社会领域全面推进国家、社会、市场之间合作共治的基本理念，标志着我们党执政理念的新变化。党的十八届五中全会首次提出了“构建全民共建共享的社会治理格局”的决策论断。习近平同志在党的十九大报告中指出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这是对新时代推进有中国特色的社会治理现代化新征程的总体要求。

　　社会治理是国家嵌入与社会自治的有机统一。从“社会管理”到“社会治理”的转变，需要实现社会治理思维视角从“国内”到“全球”的转变，需要实现社会治理主导理念从“利益”到“价值”的转变，需要实现社会治理功能定位从“维稳”到“维权”的转变，需要实现社会治理主体构成从“一元”到“多元”的转变，需要实现社会治理方式方法从“刚性”到“柔性”的转变，这不仅是新阶段我国经济社会发展的客观要求,也是新时期治国理念的高度升华，更是党的执政理念提升的重要标志。把“社会管理”提升为“社会治理”，表明了当前中国的社会管理正发生从“大政府、弱社会”向“强政府、大社会”的实质性转变，这意味着社会治理深度创新获得了广阔发展空间。

　　改革开放以来我国社会治理创新的基本经验

　　改革开放40年来，我们国家立足于改革开放的伟大实践，与时俱进，实现了社会治理理论不断发展，推动了社会治理制度持续变革，促进了社会治理实践重大创新。这些社会治理创新既有中央的“领导倡议”，又有基层的“经验扩散”；既有价值性层面的“制度创新”，也有“工具性”层面的“政策模仿”；既有一些部门“主动作为”，也有一些地方的“实践倒逼”，内容丰富，形式多样。要实现社会治理创新的可持续发展，必须从历史和现实的角度，全面总结和提炼已有社会治理创新经验。

　　以中国特色话语体系引领社会治理创新。当下中国，“前现代、现代与后现代三期叠加，构成中国道路和中国话语非常独特的历史语境”。社会治理话语体系必须置身于国家治理现代化场域中进行。中国的社会治理处于中国独特的政治、经济和文化的环境和场域，与中国社会变迁紧密结合在一起，既区别于西方的治理理论，也同传统的社会管理相区分，具有自身的理论特质和实践模式，始终坚持中国特色话语体系是我国社会治理创新的基本经验。

　　始终坚持发挥中国共产党的领导作用。党的十九大报告中明确指出“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”，在社会治理创新中始终坚持“党委领导”，体现“党性”要求，历次重大的社会治理创新都是通过党的重要文件进行推动。我国社会治理现代化不是“西方化”，而是始终坚持在党的政治领导下，在社会管理体制与社会建设层面对国家治理体系的进一步完善。

　　始终坚持发挥政府在社会治理中的主导作用。党的十八届三中全会强调要在社会治理创新中“发挥政府主导作用”。中国当前处于转型期，国家和社会力量不均衡，政府需要在社会治理中发挥主导作用，这与西方有明显的差异性。中国社会治理体系的建构，需要在借鉴西方治理理论的基础上，更加强调我国国情的特殊性以及制度的自觉性。

　　始终坚持“以人民为中心”的社会治理理念。党的十八届五中全会提出了“坚持以人民为中心的发展思想”的重大命题，这是国家治理现代化核心宗旨的高度凝练。党的十九大报告进一步强调“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展”。社会治理必须把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，并因人民利益和群众需求的变化而变换主题。这种“人民至上”的话语体系实现了对西方“个人主义”话语体系的超越。

　　以多元主体治理结构推动社会治理创新。在社会治理的“中国经验”中，构建“国家—市场—社会”的新型关系是一个贯穿性的内核。通过社会治理主体结构重建，形成“国家—市场—社会”的“合作的三维”，回应日益复杂的社会问题与社会需求，是现代社会治理的必然要求。

　　以服务型政府建设增强社会治理功能。21世纪初，我国一些地方政府在为人民服务理念指导下，借鉴西方新公共管理、新公共服务理论的有益成果，明确提出了服务型政府建设目标。2006年10月党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次将“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”写入党的文件，2007年党的十七大报告明确“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”，2012年党的十八大报告、2017年党的十九大报告都进一步明确指出，要建设“人民满意的服务型政府”。服务型政府构建不仅仅是政府自身改革问题，而是影响到整个社会治理结构调整的根本性变革，是促使“国家—市场—社会”三维治理结构形成的关键性举措。

　　以市场体系完善推进社会治理创新。在现代社会治理体系中，除政府部门与社会力量之外，市场部门也是社会治理的重要方面。市场机制是最有效率的资源配置机制，能够极大地促进社会进步，建立多元主体社会治理结构离不开发挥市场主体的作用。40年改革开放进程中，以往社会资源全部由国家集中掌控的局面得到了改变。1992年，党的十四大正式提出“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，市场在社会经济建设中的作用得到重视。党的十八届三中全会进一步明确市场在资源配置中起决定性作用。我国不断在政府引导下用市场机制的杠杆橇动社会资源，为社会治理提供物质基础，多渠道地提供社会服务，为社会运行注入契约精神，平衡利益关系，形成动态的社会稳定机制，促进社会长治久安。

　　以社会组织培育提升社会自治能力。改革开放后，政治经济体制改革为社会组织的蓬勃发展提供了契机。1988年国务院发布了《基金会管理办法》，1989年10月又发布了《社会团体登记管理条例》，该条例确定了对社团的双重管理制度。1998年，国务院颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，正式形成了所谓的“双重管理”的体制框架。21世纪以来，我国社会组织政策进入到了稳步发展阶段。2002年党的十六届六中全会提出“健全社会组织，增强服务社会功能”。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要激发社会组织活力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，并实行直接申请登记制。2016年12月，财政部、民政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》。通过以上政策，不断改善社会组织生长发育的法制环境、经济环境和社会环境，形成政府调控与社会协调互联、政府行政与社会自治互补、政府管理和社会力量互动的社会治理网络。

　　以民生发展体制机制促进社会治理创新。改革开放40年来，我国民生改善成效显著。推动以改善民生为价值取向的社会治理体制改革，构建以民生改善为目标的社会政策体系，以民生改善化解社会矛盾，促进社会公平正义，是我国推进社会治理创新的重要路径。党的十八大报告明确提出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。”十八届三中全会报告指出，创新社会治理体制改革要着眼于最广大人民的根本利益。十九大报告指出，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”，要“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。

　　以健全民生保障社会政策作为社会治理创新的着力点。以民生为根本推进社会政策创新，是推进社会治理创新的有效途径。如果出现了政策缺失、政策真空、政策疲软等政策失效现象，必然会导致社会治理的低效。因此，社会治理创新必须有社会政策保障。随着我国经济社会加速发展，社会利益格局愈加复杂，社会风险诱致因素不断增多。“发达国家在不同发展时期渐次出现的社会矛盾和问题，我们却在较短时间里集中暴露出来，这带来了严峻的挑战。”面对改革、发展、稳定等任务极其复杂的情况，需要不断完善社会政策。改革开放40年以来，我国始终以社会政策科学化为目标，以社会公正作为社会政策制定的基本理念，不断完善住房保障、医疗保障、就业保障、食药安全、养老保障、教育保障、生态环境、社会救助、公众参与等社会政策，从而推动社会治理创新。

　　以基本公共服务均等化作为社会治理创新的切入点。推进基本公共服务均等化是促进社会公正、减少社会风险的重要抓手，对于社会治理意义重大。基本公共服务均等化是保障人民群众最低生存能力和发展能力的制度安排，是缓解社会矛盾的缓冲器，是拉动经济持续增长的助推器，能够起到“社会安全保护网”的功能。公平、公正地提供公共服务，能够纠正社会治理中常见的强制性“命令—服从”模式，从而构建社会治理的非强制性“服务—认同”模式。党的十六届六中全会提出了“基本公共服务均等化”，党的十七大报告提出“注重实现基本公共服务均等化”，党的十八大提出要推动“基本公共服务均等化总体实现”，党的十九大报告提出到2035年“基本公共服务均等化基本实现”。基本公共服务均等化是社会公平正义的现实要求，也成为社会治理创新的最佳切入点。

　　以城乡基层社区治理作为社会治理创新的落脚点。社区是基层社会治理的重要载体，社区治理在社会治理体系建设中是一个非常关键的环节。1987年11月《村民委员会组织法（试行）》出台并开始实施，标志着“乡政村治”管理体制的正式建立；1989年12月《城市居民居委会组织法》出台并开始实施，传统单位制逐步解体,“单位人”逐渐被“社会人”“社区人”所取代。2000年12月，民政部出台《关于在全国推进城市社区建设的意见》，成为指导城市社区建设的纲领性文件。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对社区治理提出了一系列新理念、新部署、新要求，为社区治理现代化指明了路径和方法。习近平总书记在2015年初参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时强调：创新社会治理，要“激发基层活力，提升社区能力”。加强社区治理，建设具有凝聚力、向心力与归属感的新社区，构建新型社会生活共同体，成为撬动我国社会治理创新的支点。

　　新时代我国社会治理创新的未来展望

　　社会治理创新是一项非常复杂、艰巨、长期的系统工程。随着我国社会主义现代化建设进入到一个新的发展阶段，工业化、城市化、市场化、信息化、全球化加速推进，我国的经济结构、利益结构、社会结构深度调整，社会的人口流动性、信息开放性、矛盾复杂性不断提升，这就需要进一步更新社会治理理念，改革社会治理体制，优化社会治理方式，提升社会治理能力，最终实现社会治理现代化。

　　打造共建、共治、共享相一致的社会治理格局。党的十九大提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”。加强党的自身建设是社会治理创新的坚强保障。社会治理创新需要不断增强党在社会治理过程的领导力、影响力、渗透力和凝聚力。通过政府职能转变，继续完善公共服务体系建设，推动行政管理体制改革，发挥政府组织对市场组织和社会组织的引导作用。社会组织是组织化的社会力量，是“能动社会”建设的重要主体，要逐步建立起一套与社会治理现代化相适应的社会组织体系，推动“服务功能社会化”与“社会服务组织化”，提高社会治理质量。建立健全社会公平制度，完善利益分享机制，使全体人民共享改革发展的成果。

　　健全法治、德治、自治相结合的社会治理体系。法治是社会治理的基本准则和手段，全面推行法治，是实现社会治理现代化的最重要标志。现代社会治理承担着社会关系协调、社会行为规范、社会问题解决、社会矛盾化解、社会公正促进、社会风险控制、社会稳定保持等多样化任务，这就决定了社会治理需要运用多种手段，才能实现其任务。不管是采用什么方法，都必须把法治作为其灵魂。在社会治理创新进程中，制度化与法治建设是根本保障。十九大报告指出，“要把社会主义核心价值观融入社会发展各方面”，这就要求在社会治理创新中加强思想道德建设，凸显核心价值观的“指南针”和“压舱石”作用，做到法治与德治相结合。大力培育社会组织，将社会治理权力配置从政府集中管理变为向社会分权和为公民增权，社会治理重心从单位转向城乡基层社区，通过社会自治来释放社会活力，推动社会治理创新。

　　创新智治、细治、巧治相统一的社会治理方式。党的十九大要求提高社会治理智能化水平，这就需要综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，以“人本化、个性化、信息化”为导向，以现代信息技术为支撑，通过信息技术的运用，打造一种更为开放、多元和快速回应的社会治理体系，推进“智慧社会治理”实现。党的十八届五中全会提出“社会治理精细化”，这就需要利用更为低廉的成本、更为专业的治理手段，通过“微创新”实现更优的社会治理效果。健全社会成员的利益表达、冲突协调、权利保护机制，尊重公民的知情权、参与权、监督权，调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚社会发展的正能量。

　　“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”，随着时代发展，社会治理的任务会越来越艰巨。只有坚持党的领导，坚持“以人民为中心”的发展思想，秉持“民生政府”的建设理念，以构筑开放、自由、民主、公正、平等、和谐的现代社会为目标，推动社会治理系统性、整体性、协同性发展，才能最终建立具有中国特色的社会治理模式，实现社会治理现代化。

　　（本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”和国家社科基金一般项目“县域社会治理质量差异及其影响因素的实证研究”的阶段性成果，项目编号分别为：17VZL007、16BZZ061）

　　责 编／马冰莹

　　范逢春，四川大学公共管理学院教授、博导。研究方向为社会治理、地方政府治理。主要著作有《农村公共服务多元主体协同治理机制研究》《县级政府社会治理质量测度标准研究》等。