为何4次“矛头”对准收容教育?全国政协委员回应

　　原标题：收容教育制度有望被废止

　　在十三届全国人大常委会第七次会议上，全国人大常委会法工委主任沈春耀作报告称，“通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识， 启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。”

　　“我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。”在十三届全国人大常委会第七次会议上，全国人大常委会法工委主任沈春耀作了一个报告。这是法工委关于2018年备案审查工作情况的报告。

　　法工委方面认为，近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。“通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识， 启动废止工作的时机已经成熟。” 沈春耀称。

　　根据宪法和立法法、监督法规定，国务院制定的行政法规、地方人大及其常委会制定的地方性法规，以及“两高”制定的司法解释，应当报送全国人大常委会备案。全国人大常委会对报送备案的法规、司法解释进行审查，对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。

　　向全国人大常委会提出对法规、司法解释的审查建议，是立法法、监督法赋予公民的一项重要权利，也是人民群众对法规、司法解释制定工作进行监督的一个重要渠道。

　　2014年，演员黄海波曾因嫖娼被收容教育半年，引发社会关注。全国政协十三届一次会议期间，有政协委员提出提案，建议对收容教育制度进行合宪性审查。这次作报告时，沈春耀就提到了收容教育制度，“我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度”。

　　收容教育制度的主要法律依据是1991年七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。该《决定》第四条第二款规定: “对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”

　　国务院据此制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。制定该《决定》主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定，制定程序和内容均符合宪法规定。“后来的情况是，《决定》规定的刑事方面内容，在1997年修改刑法时已经被吸收到刑法之中；可《决定》规定的收容教育制度作为行政措施继续有效，并一直延续至今。”沈春耀说。

　　沈春耀透露，今年，法工委方面曾会同有关部门开展了联合调研，了解收容教育制度实施情况，召开座谈会听取相关单位和部分人大代表、政协委员及专家学者的意见， 并书面征求了有关单位的意见。

　　总的看，收容教育制度实施多年来，在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但是，随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大变化。

　　近年来，收容教育措施的运用逐年减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。沈春耀表示，“通过调研论证，各有关方面对废止收容教育制度已经形成共识， 启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。”

　　专访朱征夫

　　为何四次将“矛头”对准收容教育

　　收容教育和收容遣送、劳动教养三项制度中，后两项已成为历史名词，而收容教育制度也开始松动，国家层面对此有了明确回应。全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫此前曾三度呼吁废除收容教育，今年他又提出对收容教育制度进行合宪性审查，北京青年报记者昨日就此对其进行专访。

　　北青报：您是什么时候开始关注收容教育制度的？

　　朱征夫：我是2014年第一次提出要废除这个制度的，2016年和2017年又提了两次，不过这三次都是从“废除收容教育制度”的角度来提的。

　　十九大报告明确提到了“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”受这个启发，我今年提了关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案，建议对收容教育制度是否符合宪法和立法法的规定进行合宪性审查，比如宪法第五条规定国家维护社会主义法制的统一和尊严。

　　原来我提废除建议的时候，提案都交给了有关部门处理，现在是交给了全国人大常委会来处理，两者的承办单位不一样。

　　北青报：全国人大法工委方面有跟您联系吗？

　　朱征夫：今年全国人大法工委备案室曾去广东调研，我参加了那场座谈，除了我之外，广东省公安厅、省卫计委、防疫部门相关人员也在座谈现场。

　　为什么请防疫部门的？因为不赞同废除该制度的人认为，该制度有利于防止性病传播，遏制不良风气蔓延，维护社会管理秩序等。

　　北青报：为什么您如此关注这个制度？

　　朱征夫：在外界看来，“法外之刑”基本有三个，即收容遣送、劳动教养和收容教育。我之前一直关注劳动教养制度的废除。

　　2003年8月，我作为广东省政协委员，写了《关于在广东省率先废除劳动教养制度的提案》，到了2013年，全国人大常委会终于决定废除劳动教养制度，那个任务完成了之后，就轮到收容教育制度了。

　　在我看来，收容教育就是对卖淫嫖娼人员的劳动教养，不过，与劳动教养相比，收容教育的法律效力更高。劳动教养基本上是以公安机关为主制定相关规则，但是收容教育制度有全国人大作的决定，以及国务院1993年9月4日发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。

　　北青报：您为什么要建议废除？

　　朱征夫：收容教育制度违反了宪法的相关精神，它违反了依法治国、尊重和保障人权，还违反了法制统一的相关规定。

　　立法法第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。收容教育制度有法律效力，它主要依据的是《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，但是全国人大的决定不是立法法中所讲的法律。

　　立法法第9条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。换句话说，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律，不能授权国务院制定行政法规。而收容教育制度主要就是靠国务院的相关办法规定具体程序和做法的，它超越了立法法规定的国务院的立法权限。

　　北青报：收容教育制度有什么缺陷？

　　朱征夫：收容教育制度打乱了刑法、行政处罚之间的秩序。刑法对轻微刑事犯罪的处罚，有两年以下有期徒刑、六个月以下的拘役、不予关押的管制，还有定罪免刑的规定。收容教育针对的卖淫嫖娼行为是行政违法行为，并不是犯罪行为，却可以限制人身自由六个月到两年，其限制人身自由的期限比对犯罪行为的处罚还长。

　　此外，《行政处罚法》规定了各种行政处罚方式，比如警告、罚款、拘留等，可是并没有将收容教育处罚纳入，但收容教育本身又是比较重的行政处罚，这就矛盾了。

　　《治安管理处罚法》对卖淫嫖娼也有相关规定，本身法律就规定了处罚方式，为什么还要加收容教育这种处罚方式？

　　北青报：现实情况中关于收容教育制度运用得多吗？

　　朱征夫：其实劳教制度废除以后，大家的法制意识提高了，也知道程序公正、立法的依据都是非常重要的问题，老百姓对这一制度的质疑也比较多，执法机关也会觉得制度存在缺陷。所以，现在其实用得相对少，我注意到，有些市一年也就十几宗相关案例，有些市现在根本就不用了，它因为存在程序上的问题，容易被某些权力滥用。

　　这个制度目前仍然存在，不过目前各界就废除这个制度已经形成了共识。废除这一制度，最大的意义就是保护了人权、完善了法治，同时也提高了宪法权威。

　　纵深

　　针对哪些红头文件？

　　近年来收到的审查建议中，有不少是针对道路交通管理的地方性法规和规章提出的，涉及对车辆采取限行、限号措施以及将处理违章作为机动车年检前提条件等方面的规定。

　　法工委2018年重点审查研究其中有关道路交通管理措施和行政处罚、行政强制的规定是否符合上位法，是否不当限制公民权利或者增加公民义务。

　　法工委在此基础上与一些地方人大常委会及公安部、生态环境部作了沟通。

　　沈春耀表示：“下一步，法工委将针对审查研究中发现的问题， 与制定机关深入沟通并督促解决。”

　　据悉，备案审查工作中遇到的问题有很多，不少是法规、司法解释等规范性文件在制定和实施中有不同认识、需要准确把握法律和政策界限的问题。

　　例如，有关方面通过出台规范性文件，建立信用惩戒制度，推动社会信用体系建设；同时也引发了一些滥用信用惩戒侵犯公民隐私权和其他合法权益的担忧。

　　“针对这些情况，我们加强了对有关规范性文件的审查研究，跟踪了解有关立法动态，防止出现侵犯公民合法权利的情况，防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形。”沈春耀说。

　　如何监督地方落实？

　　为了加大监督纠正力度，2018年2月，法制工作委员会向有关地方人大常委会发出督办函，对有关地方性法规进行修改、废止的落实情况开展“回头看”工作，督促有关方面加快工作进度，及时完成。

　　2017年9月份，法工委发出书面研究意见，要求有关地方人大常委会对人口与计划生育条例中关于“超生即辞退”等控制措施和处理规定作出修改。

　　有7个省的地方性法规存在上述问题，经督促，各地均已完成相关法规修改工作。

　　2017年11月，法工委发出书面研究意见，要求有关地方人大常委会对有关著名商标制度的地方性法规予以清理，适时废止。

　　有8个省 (区、市)、3个设区的市制定了关于著名商标的地方性法规。经督促，各地均已完成相关法规废止工作。

　　2018年，针对个别地方采取变通规避的方式，以地方商标协会名义继续开展地方著名商标评比认定的情况，法工委及时督促有关方面，要求予以纠正。

　　沈春耀提到，2019年将加大对地方性法规主动审查工作力度，重点审查生态环境保护等领域法规。认真研究处理公民、组织对法规、司法解释提出的审查建议。

　　在各地有何新探索？

　　依法加强对政府规章的备案审查，是地方人大开展备案审查工作的重要内容。

　　2018年2月，法制工作委员会向北京、天津、上海、重庆等四个直辖市和深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区市人大常委会发函，要求发挥先行先试作用，督促梳理全部现行有效的政府规章，并探索形成切实可行的备案工作机制。

　　沈春耀表示，目前四个直辖市和四个经济特区市共梳理出现行有效的政府规章1235件，正抓紧开展规章的纸质和电子报备工作。

　　报告中也提到了“两高”的司法解释。根据立法法等有关规定，最高人民法院、最高人民检察院有权制定司法解释，地方法院、地方检察院无权制定司法解释和司法解释性质文件。

　　实践中地方“两院”制定了许多规范性文件，其中有不少是属于审判、检察工作范围的内容，直接涉及公民的权利义务。

　　报告显示，拟从明年开始，逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。

　　数据

　　收到上千件审查建议

　　2018年，法制工作委员会共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函 4578件，可以明确为审查建议的有1229件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的有112件，占9.1%。

　　“对收到的审查建议，我们逐一进行登记、研究。”沈春耀说，对不属于全国人大常委会审查范围的审查建议，通过备案审查衔接联动机制转送有关方面研究处理，并对审查建议的办理情况进行跟踪。

　　审查建议办理完毕后，及时向审查建议人反馈研究处理情况。2018 年共对22件审查建议书面反馈了研究情况和处理结果。

　　“一年来，制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件，其中行政法规40件，省级地方性法规640件，设区的市地方性法规483件，自治条例和单行条例33件，经济特区法规24件，司法解释18件。”沈春耀说。

　　据不完全统计，截至2018年11月底，制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释12397件，其中行政法规755件，省级地方性法规6083件，设区的市地方性法规3519 件，自治条例和单行条例995件，经济特区法规335件，司法解释710件。

　　本版文/本报记者 孟亚旭