【深读经济】中国40年农村土地制度改革纪略：大地为证

　　文件的出台推进了土地流转。到2016年初，全国土地流转比例已达三分之一。不过，期间出现一些不良现象。一些地方片面追求流转比例，强迫农民土地流转；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，导致“非粮化”“非农化”问题突出；一些村集体对外流转土地时，少数基层干部私相授受、谋取私利的现象时有发生。

　　2016年7月，原农业部印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范》，对土地流转市场运行提出要求，尤其是集体对外流转土地以及工商资本下乡等情况进行了明确。时任原农业部经管司司长张红宇解释说，按照文件，集体在组织统一流转农户通过家庭承包方式取得的经营权时，要有书面委托书；未发包集体土地经营权流转时，要提供三分之二以上村民代表签署同意流转土地的书面证明。

　　不久，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》正式发布。《意见》提出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。这是中央文件首次明确提出农村承包土地“三权分置”政策。

　　农业农村部部长韩长赋表示，“三权分置”创造性地处理了变与不变的关系，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、土地承包关系的不变，来适应土地作为生产要素的流动、农业经营方式的多样化，既没有回到人民公社“归大堆”的老路，也没有否定家庭承包经营的基础性地位，使农村基本经营制度更充满活力。

　　记者旁白：“三权分置”的制度设计，先有农村基层的积极探索，再有中央顶层设计的明确规范，顺应了农民想保留承包权、又想流转经营权的意愿，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。 

　　　　土地流转给专业合作社带来发展机遇。今年，山东高青县兴茹合作社小麦大丰收。 经济日报-中国经济网记者 乔金亮摄

　　“确权颁证”稳定人地关系 

　　土地流转要流得动、转得开，有一项重要的基础性工作要做，那便是确权颁证。而承包土地确权登记颁证，先要解决几个问题。一是农户承包土地实际面积到底是多少？得摸清楚。二是农民承包地流转出去后，能不能按合同按期收回，拥有的占有权、收益权、分配权，有没有相应的处置权，心里要有底。三是承租人需要明晰的权能界定，不然也不敢放心租地。

　　按照中央要求，2009年，原农业部开始组织试点；2013年，确定105个县市区为全国农村土地承包经营权登记试点地区，探索建立颁证管理办法、登记工作规程；2014年，山东、四川、安徽等3省开展整省试点；2015年，江苏、江西、湖北等9省份展开整省份试点，其他省份结合实际，扩大以县为单位的整体试点。确权登记所需资金由中央财政和各级财政承担，不从农民口袋里拿一分钱。为此，中央财政按照每亩10元的标准，安排了181.4亿元专项补助。2018年底，全国将基本完成农村承包地确权。

　　四川省都江堰市柳街镇鹤鸣村是我国首个完成土地确权的村庄。2008年3月30日，鹤鸣村村民罗安容和其他几十个农户一起领到了《农村土地承包经营权证》。罗安容家有3亩6分地，领证后，她保留了一小半地自己种些粮食和苗木，另外两亩地流转给一家苗圃基地，每年可以收到近4000元租金。她的丈夫则带着装修队在附近搞装修。鹤鸣村党支部书记刘文祥说，目前鹤鸣村80%以上的农民外出或在本村就业，人均收入达到万元左右。

　　江西省永丰县是农业县，县农业局局长周彧对土地确权这段经历记忆深刻。他说，过去承包地由于测量手段等条件局限，存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不全等问题，许多农民心里不踏实，总担心土地流转出去后自己的权益无法保障。而土地确权登记颁证，就是把农户承包土地的地块、面积、位置等信息载于登记簿，颁发土地承包经营权证，保护农民对承包土地的权益。

　　周彧说，按照政策，承包经营权确权登记，不是推倒重来，不得借机违法调整和收回承包地。除了颁发权证给农户以外，还要将承包土地的各项信息记载在登记簿里，供人查阅。“这种管理类似城里居民的房产证”，把权证的编号一输入系统就能调出承包农户的全部信息，地块大小、准确位置和家庭共有人等，一目了然。

　　不过，确权登记说起来容易，做起来难。一方面，农民看到新的权属证书管用，有的还可以抵押融资，对确权工作的要求也随之更高了。另一方面，农村改革不断深化，确权颁证登记中出现了一些新情况。山东省农业厅负责人说，山东土地确权登记进入后期时，一大难点就是“城中村”“城郊村”“园区村”的土地确权。比如，对于城郊村，能不能确权确股不确地？

　　对此，中央政策充分尊重了农民的主体地位和意愿。2014年，中央一号文件提出，可以确权确地，也可以确权确股不确地。2015年，中央一号文件进一步提出，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。这一改动，既体现了对地方土地确权实践的尊重，也对一些地方实践发出了纠偏指令。比如，个别地方理解偏差，一些明明可以确地的试点，也纷纷筹划确股，该实测的土地不实测，该清晰的地界被模糊，损害了农民土地权益。

　　中国社科院农村所研究员李国祥认为，“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”的要求很有针对性。因为有一些农村，比如华西村、南街村等，改革开放后就一直没有把土地分田到户，仍采取集体经营的方式，此时确地到各家各户，显然没有必要；还有一些已经划入城市规划区以内的农村，剩余土地很少，这种情况也不便确地。按照文件，是否实行确权确股不确地，要由省级人民政府相关部门做出决定。

　　土地确权登记摸清了承包地家底。自2014年部署开展整省试点以来，截至2017年12月底，31个省区市均开展了承包地确权工作，共涉及2747个县级单位、3.3万个乡镇、54万个行政村；承包地确权面积11.59亿亩，占二轮家庭承包地（账面）面积的80%以上。

　　记者旁白：确权颁证，从法律上稳定了农民与土地的关系。我国农村人口多，在农民进城就业没有足够稳定性的时候，需要从法律上保留他的承包地。也要看到，进城农民退出承包地，是个足够长的历史过程，对此要有足够的历史耐心。 

　　“三块地”试点步入深水区 

　　农村承包土地“三权分置”改革不断推进的同时，另一场大戏——农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革三项改革试点，俗称“三块地”改革试点，也拉开了大幕。

　　2018年6月，自然资源部对外公布，我国农村土地制度改革完成阶段性目标任务。支撑这一结论的，是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革试点，分别取得了试点范围不断扩大、试点内容更加丰富、试点成效积极可观等系列进展。自然资源部政策法规司司长魏莉华分析说，这表明自2015年3月启动的农村土地三项改革试点，已经形成了一批可复制、可推广、利修法的政策性、实践性成果。

　　为什么要进行“三块地”改革？四川省成都市郫都区战旗村党支部书记高德敏深有体会。战旗村当年办乡镇企业的时候建有砖厂、铸造厂等小企业，后来厂子垮了，留下的地闲在那儿，无法耕种，不能出售，最多时有六七十亩，村民看着心疼。郫都区“三块地”试点启动后，战旗村把那些旧厂房拆除、土地修整后，调整入市，搞创意农业基地和农耕体验园，荒地变成宝地，村里有了收入，经营主体有了落脚地。

　　中国人民大学经济学院教授刘守英认为，像上述这种属于村集体的经营性建设用地，按照现有法律，村集体是不能自主入市的，如果要入市交易，必须通过政府征收、变更为国有土地之后才行。因为我国实行的是城乡二元土地制度。

　　按照《宪法》，我国确立了城市土地国有制和农村土地集体所有制并存的两套土地所有制架构。这一架构，形成了城乡土地分属两套不同的法律规制，分别是2002年颁布的《农村土地承包法》和1986年颁布的《土地管理法》。这两套法律，对城乡土地规定了不同的权利体系和配置方式，并由此形成了不同的土地经营体系、运作模式和利益分配格局，“城乡建设用地价格上的巨大差异，源头也在这里。”刘守英说。

　　自然资源部土地利用司司长郑凌志认为，这种城市和农村不同的土地制度格局，维护了土地公有制基础，在保护农民土地权益、保护耕地、保障工业化城镇化建设用地中发挥了作用。不过，随着市场经济的不断发展和农村改革的不断深化，这套土地管理制度的局限性越来越明显，引发的矛盾和问题将越来越多。

　　矛盾是多方面的。土地二元管制结构，在实践中农地转用又演化为“规划管制、用途管制、所有制管制”三重管制格局。计划经济时期，土地不值钱，政府征地时还相应解决农村人口“农转非”等需求，因此基本没有或很少有征地矛盾。改革开放后，地方政府“征地”热情高涨，三重管制格局事实上主要服从于各地的规划管制。于是各地争相扩充城镇规划、园区规划，而农地集体所有制，即使是经营性建设用地，也只能由地方政府征收转为国有后，再转让给其他市场主体。加上在先征收、后转让过程中，利益价差巨大，使得地方政府“卖地”劲头十足。

　　从上世纪90年代后期开始，征占耕地的势头和数量越来越猛，且持续近20年。据统计，至2013年，全国12个省区市建设用地总量已接近国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。但是，农地快速国有化、土地快速城镇化并没有为人口城镇化做好准备。1990年至2000年，中国土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71倍，2000年到2010年间，两者速度差距进一步扩大到1.85倍。“农转非”本来是无数农民长期的向往，但片面发展的土地城镇化，却造成了“要地不要人”。

　　集体建设用地市场失去合法入市通道。土地“大包干”以前，集体建设用地主要是农民宅基地和少量社队公用地，基本上生产小队或大队同意就行。“大包干”以后，农民建房和社队企业用地同样如此，公社办企业大多只需大队同意就行，农村建设用地呈现自发状态。1998年新修订的《土地管理法》规定，农地转为建设用地，必须实行征地；建设需要用地，必须使用国有土地。这一规定规范了建设用地市场，但没有给集体建设用地进入市场留下通道。

　　由于建设用地指标管制，各地从省市到县市通常优先考虑省市用地，许多县市能分配到的建设用地指标仅三五百亩左右。农民集体需要发展，没有用地指标，不得不冒险将集体土地用于非农建设，当年的乡镇企业很多就是这一类。另一方面，法律不允许集体建设用地抵押，不能纳入规划，又制约了集体建设用地投入水平和产业水平。因为投资项目都必须是自有资金，投资者要么不敢投，要么没有本钱投；农民集体私下出租集体建设用地，或者盖厂房出租，难以形成上档次的产业园区或产业带，导致集体建设用地整体水平散小低乱。

　　浙江德清县的施学年就经历了这一困境与变迁。56岁的施学年早在1996年就办厂搞钢琴配件，开始他租用村里的厂房，3年后村里收回厂房，他又去邻村租厂房。再3年，厂房失火，不得不搬回原村，租旧厂房继续干。多年来，他一直想自己买块地建厂，但国有土地起拍就是几十上百亩，买不起，集体土地又不能买卖，租的厂房也不敢投入，只能将就干。就这样他苦苦熬着，直到集体经营性建设用地入市试点，总算称心如愿。

　　宅基地问题同样不少。在土地改革和农业合作社时期，我国农村宅基地属于私有，集体化时期改为宅基地集体所有、房屋农民所有。改革开放后，形成宅基地集体所有权、农户拥有宅基地使用权和住房所有权的基本特征，并大体稳定为宅基地无偿取得、一户一宅、面积法定、不得转让等一套基本制度。现在居住在乡村的农民，基本上都是如此，孩子分家独立可以无偿得到宅基地，但房子无人住了，既难以退出，退出时也没有相应补偿，只能闲着。

　　原自然资源部调控和监测司巡视员董祚继认为，随着形势变化，有的地方已无法实现“一户一宅”，比如一些高度城镇化的地区，已经没地了。而同时，一些地方一户多宅和超标准建房又普遍存在，像一些传统农区和城镇周边，农民在现有宅基地上加高加层，基本都超过规定宅基地面积，很多农民工回村盖房直接就占用承包地。有的地方空心村、闲置地又大量存在。抽样调查显示，一户多宅农户占比在18%至40%，超标占比在60%以上，2006年至2014年，农村常住人口减少1.6亿人，农村住宅用地反倒增加3045万亩，大约20%农村住房长年无人居住。

　　记者旁白：“三块地”改革试点，涉及土地管理体制机制，是农村改革向纵深发展的重要一步。敢于迈开这一步，彰显党中央深入推进改革的决心和勇气。开弓没有回头箭，如果说当年土地大包干拉开改革开放的序幕，那么今天，农村改革依然走在改革前沿。 

　　“试点”试出底线边框 

　　“三块地”改革，在新时代踏上新征程。魏莉华回忆，现行《土地管理法》是1986年颁布的，先后经过1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第二次修正，形成了以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度。“不过，现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题已经凸显，改革势在必行。”

　　2014年底，中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署在全国33个县开展农村土地制度改革三项试点。

　　青海省湟源县有幸成为试点。湟源县马场台村坐落在海拔3000米的山区，居住分散，引水通电修路都很费事，有的村民一户多宅，多数老宅空着。试点开始后，村里通过规划，利用惠农资金引导“一户一宅”集中居住，腾退出的旧房能得到一定补偿，以前破旧杂乱的旧村庄变成了整齐有序、错落有致的美丽新村。村民谢全福说，“原来散居在偏僻的山沟里，看个病要跑很远的路。现在，我们每家宅基地虽然小了近一半，但腾退的地，可以搞畜牧养殖业，还带活乡村旅游”。

　　试点启动后，魏莉华相继深入像湟源县这样的试点地区调研。她说，她每到一地都要强调中央政策要求，防止走偏试歪。改革试点改什么、试什么，不是大破大立，更不是推倒重来，而是稳中求进，重点解决与社会主义市场经济体制不相适应、不相匹配的问题。考虑到改革的复杂性，试点期间，按照全国人大通过的决定，试点地区暂停实施《土地管理法》有关条款，并对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　作为具体负责部门，原国土资源部对改革基本目标和方向做了进一步明确。对征地改革，董祚继认为，由于现行法律规定土地征收是城市建设用地的唯一途径，各项建设需要用地的，都必须依法申请使用国有土地，即要么使用国有存量土地，要么征收农民集体土地，这就明显超出了“公益目的”范围，导致征地边界不清、范围不断扩大。因此，征地改革要围绕“程序规范、补偿合理、保障多元”的目标，探索公益性用地目录，建立征地负面清单，缩小征地范围，逐步缩减土地征收规模，并进一步优化和规范征地程序，改革征地补偿标准。同时要改变“重实体、轻程序”的征地模式，建立听证制度，杜绝不透明、不公平问题。

　　集体经营性建设用地入市改革，矛盾多集中在能否同等入市、同权同价等环节。因此，要按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”的目标，探索集体土地与国有土地同等权利、平等保护，找到符合规划的农村集体经营性建设用地出让、租赁、转让等入市途径与方式，建立统一的城乡建设用地市场。要注意的是，入市范围试点，目前限定在存量农村集体建设用地中，同时入市地块不得用于商品房开发。调查表明，至2013年底，全国集体经营性建设用地面积约4200万亩，如果允许村庄闲散地等调整进来，入市总潜力可达1亿亩以上，可满足30年以上经营性开发。

　　宅基地改革的重点，一是保障农民宅基地的取得权。对当前一些地方已经无法实现一户一宅的，采取措施在农民自愿基础上，实行相对集中统建、多户联建等方式落实“户有所居”。二是改革宅基地审批制度。将宅基地审批权限下放到县、乡，方便农民依法取得宅基地。三是探索宅基地自愿有偿退出机制，鼓励进城居住农民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地财产权。

　　“三块地”改革涉及我国基本土地制度，中央对改革试点确立了四条底线，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损。“无论怎么改，不能突破底线，否则改革就失去了意义。”魏莉华说。

　　记者旁白：“三块地”试点改革的一个重要原则，是底线思维。改革要明确底线在哪里，不能突破，其他该修法的就修法，该停止的就停止，这也为其他领域改革提供了借鉴。