京津冀协同发展中环境治理问题探讨

　　原标题：京津冀协同发展中环境治理问题探讨

　　2014年2月，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报并指出：“京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面。实现京津冀协同发展，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。”

　　2015年4月，党中央、国务院在新的历史条件下作出了重大决策部署，《京津冀协同发展规划纲要》的出台，明确了今后一个时期区域协同发展的顶层设计。2015年12月，京津冀三地环保厅(局)正式签署的《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，以大气、水、土壤污染为主要防治目标，结合联合立法，统一规划、标准、检测，协同治污等十项措施，联防联控，为提升及改善京津冀区域生态环境质量提供工作框架，同时为全国其他类似区域提供示范与借鉴。

　　京津冀协同发展中

　　环境治理存在的问题

　　当下，京津冀三地通过高层会商的形式就区域环境合作问题达成了共识，并签署了若干合作框架协议。这种会商模式未对现行的立法体制作出改变，也未使现行的组织机构形态在制度层面发生变化，京津冀三地之间通过自主协商、会商机制就可达成，无须外部和国家层面的介入，因此，在协同发展初期实施起来相对简便，也更易实现。但这种会商制度的弊端也极为明显──缺乏明确而有力的法律供给，致使三地环境治理合作机制刚性匮乏，弱化了政府在合作治理中的责任观念，地方保护主义难以破除，利益协调机制难以推进。

　　此外，无论是从地理位置、经济发展、政治地位来看，京津冀的情况各有不同。北京作为首都，在权力资源、政策优势、公共服务、环境资源的调配方面拥有得天独厚的优势，三地功能定位以及经济发展的差异造就了三地环境治理政策、标准、能力、污染源等方面的不同。同时，由于经济指标容易量化且可以短期可视，而环境治理难以直接计算在政绩考核中且过程漫长，加之不同行政区域经济发展存在一定的竞争关系，这种评价、考核机制势必影响政府在污染产业转移、利益补偿机制制定、节能减排义务承担等方面合作的积极性。

　　京津冀协同发展中

　　环境治理的突破与展望

　　环境破坏非一日之寒，治理亦非一日之功。难题的解决需要上至国家法律，下至公民个体的共同努力，当然也无法脱离政府打破地区限制、协同治理的积极践行。

　　第一，进一步加强京津冀三地政府间的协同合作。建议三地人大常委会法制工作部门在开始拟订环境治理的立法规划和年度计划时，将总体思路向其他省市及时通报。在立法规划和年度计划征求意见过程中，应当有三地市民代表参与听证，广纳良言，达成初步计划意向后，及时征求其他省市意见。协同立法项目在各自的人大常委会审议过程中，常委会组成人员有重大修改意见的，应当以简报等形式及时通报其余两方，确实需要会商修改的，修改方应及时启动会商机制。同时，对三地共同关注的重点环境治理立法项目、关联度高并需要协调推动的立法项目，尽可能同步安排在立法计划的同一档期，并共同协商公开立法主体、程序以及方式。此外，京津冀三方在宣传法规、解释法规等方面也应加强协作，实现资源共享，扩大协同立法项目的实施效果。

　　此外，应着眼于三地产业结构的现实情况以及污染源的差异，具化污染物排放的标准细则，统一环境治理方面的制度性标准。建议三地立法机关协同经济、环保、税收等各个领域专家共同参与制定、修改环境治理等相关法律法规，将环境治理纳入政绩考核以及经济社会发展评价体系的组成部分，对资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标进行量化。厘清环境治理权责边界，明确政府、企业、公众三位一体的环保责任清单。健全自然资源资产产权和用途管制制度。同时，由于环境破坏的滞后性以及环境治理的高成本，对于负责环境治理的官员实行自然资源资产和环境离任审计，建立领导干部生态文明责任制、问责制以及终身追究制。对于任职期间所做的环境保护或治理方面的努力，日后若确有成效，应当予以奖励，此期限亦不以任职期间为限。

　　第二，建议京津冀协同发展中的立法模式由初期的“松散式”联合立法逐步过渡为“紧密式”联合立法。首先，由初期的“联合会商式”立法逐步转变为中期的“专门会商式”立法。由三地选派一定比例代表成立京津冀环境治理小组，对环境治理中需要立法规制的环节和事项进行联合立法；其次，由中期的“专门会商式”立法逐渐过渡到最终的“刚性授权式”立法。将上述联合立法机构在组织法中予以明确，其立法权通过全国人大及其常委会明示性授权立法的方式取得，即在授权立法决定中明确其效力等级，秉承区域一体化保护、以环境质量管理为核心、共同但有区别等原则制定区域环境防治法。这种立法方式的过渡也迎合了京津冀协同发展中对法律法规的适用由灵活性向稳定性需求的转变。

　　第三，建立并细化环境治理利益协调补偿机制。可以采用政策、资金、实物三种补偿方式，并结合对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多方面措施同步进行。

　　首先，完善关于环境治理利益协调补偿的顶层设计。出台京津冀区域内有关补偿资金筹集、调配、运作、管理和财政转移支付、税收等法律法规细则。对于补偿的法律依据、补偿的构成要件、补偿的模式选择、补偿的范围时限等予以明确规定，建立三地区域生态补偿指标体系。

　　其次，设立京津冀区域环境治理专项资金。坚持“谁受益、谁补偿；谁污染、谁付费”原则，建立京津冀区域内横向生态环境补偿制度。同时，鼓励京津清洁技术和生态型产业向河北转移，旨在从根本上降低京津冀区域污染来源。

　　再次，对生态补偿实施情况进行及时评估及公布。对生态补偿资金使用效益开展专项审计，并将相关结果应及时公布，旨在接受公众监督。

　　总之，环境治理的特殊性在于无法凭借单个行政地区的治理得以终结，人为割裂形成的行政区划对于环境治理本身而言并无意义，在环境治理合作中，“协同”最为关键。所谓“协同”，核心在于协调合作、共同发展，即否定“碎片化政府”，提倡专业分工之下的互惠共赢。

　　(作者单位：天津社会科学院法学研究所、天津社会科学院社会治理研究中心)